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关于团体标准化改革的四个问题
发布时间:2016-06-23 08:57:51

众所周知,标准化工作是协作创新的重要形式,标准化的成果是创新的基础,良好的标准化体制是促进协作创新的机制保证。

     20153月,国务院发布了《深化标准化工作改革方案》(以下简称“方案”)。自198941日《中华人民共和国标准化法》颁布,之后在199046日国务院发布《标准化法实施条例》,至今年《方案》出台,对于现行体制下的标准化工作、对于广大的标准化相关人士而言,《方案》都是标准化工作发展至今一个具有历史意义的里程碑。

    而更深刻的意义在于,通过这一方案的发布,我们可以看出,目前是中国标准化体制改革道路上最重要的机遇点,而在中共中央全面深化改革和转变国务院机构职能的宏伟蓝图指导之下的重大体制调整,则反映了国家在标准化领域期望清楚划分政府和市场职能的坚强决心,希望通过赋予企业作为真正的标准开发者和使用者以更多的权力,解决标准供给不足、业务创新不够、企业竞争能力不强的问题。

《标准化法》修订草案第十三条规定“依法成立的社会团体可以制定团体标准,供社会自愿采用”。给予“团体标准“正式的法律地位无疑是本轮标准化体制改革最重要的亮点之一,这一改革无疑是进步的,反映了市场经济深入发展的新需求。

新机制的建立不容易一蹴而就,主体法律的修订也并不必然导致其最终目标的必然实现,还需要考虑配套的法律和政策布置是否能够共同形成合力,以最终促进目标的达到。

为了建立良好的团体标准化机制,可能还有以下四个不可忽略的问题需要考虑。如果这些问题得不到解决,不仅可能导致改革的目标无法得以充分实现,而且还可能会适得其反,走向改革目标的反面。

1、方便成立团体标准化组织的问题

按照目前的标准化法修订草案,所有的团体标准化组织必须“依法成立”。众所周知,目前在中国成立一个“团体”需要严格的审批,如果一个“团体”没有“挂靠”某个政府部门或机构,是无法得以获得授权并“依法成立”的。因此,导致此次改革的实质只是赋予目前少数协会组织以标准制定权力,而不是真正赋予企业之间自由组织、协同创新,完善标准供给。

为了鼓励企业协作创新、积极主导和参与标准化制定,政府应当给予团体标准化组织在成立时的更多便利,这种便利化可以通过在审批过程将团体标准化组织区别于其他需要严格审批的团体,采用简易程序,包括仅采用备案制而不是审批制;或者在工商系统注册体系下为标准化制定组织建立一个特定的类别,方便注册。为了提高企业协作创新、制定标准的积极性,在组织成立便利性方面的制度安排是重要的政策红利。

2、消除团体标准发挥市场作用的政策障碍问题 

标准化法修订草案中在标准的分类方面除了增加了团体标准一个新类别之外,仍然保留了原有的包括国家标准、行业标准和地方标准的分类体系,为政府主导的标准化工作仍然留出了足够的空间。但是法律没有对标准,特别是行业标准,可能涉及的领域范围有明确的要求。这一布置将可能导致行业标准与团体标准在领域范围上有很大的重叠和冲突,不仅可能导致标准化资源的浪费,而且会很大程度上限制团体标准产生其应有的产业影响力。试想在仍然保留强大的、政府主导的标准化体系之下,在仍然具有超越实际含义的“政府采购”以及政府主导的市场经济体系下,自愿性的团体标准如何与行业标准平等竞争?

团体标准化是国家推动市场介入标准化的积极尝试,是迎合市场经济发展需求的重要政策布置,团体标准的良好发展需要经过审慎思考的、真正鼓励市场经济发展的政策环境。因此,为了保证团体标准真正发挥积极的功能和作用,建议不同类型的标准所涉及的主题和范围能够有严格区分,例如国家标准应该限制在公益类领域;同时政府在一些应当以市场主导的标准化领域中适当后退,例如考虑取消行业标准等,这将为团体标准的发展提供相对良好的发展空间。

3、确保团体标准化真正促协作创新,推经济发展

如果没有良好的组织管理和政策规制,以协作创新为目的的团体标准化工作也可能会阻碍创新。通过企业自组织开展协会标准化活动发展最好的美国在这个方面提供了很好的研究范例。1988年,美国最高法院在针对一项反垄断案(Allied Tube and Conduit Corp. v. Indian Head, Inc. 486 U.S. 492, 500 (1988))的声明中指出“标准化的行为同时意味着达成协议不去制造、销售和购买特定类型产品的,因此由私有公司主导的标准化制定组织天然是反垄断审查的目标”。

美国的协会标准化管理体系是在与反垄断法不断的妥协中向前发展的。从19世纪末期开始,美国政府对于企业之间通过合作实现联营控制市场、阻碍创新、限制竞争而对经济发展造成的负面效应就有了充分的认识(Sherman Antitrust Act, 1890)。20世纪80年代,里根政府认识到过度严格的反垄断法会导致企业对于合作研究的担忧,从而影响美国企业的竞争力,而这一担忧已经由当时日本公司通过企业间技术合作实现对美国企业的巨大竞争优势体现出来。1984年,美国政府发布了国家合作研究法案(National Cooperative Research ActNCRA, 1984),认为企业之间的合作研究并不天然违反反垄断法,而如果指控其违反“反垄断法”必须揭露其违法的事实和理由(rule of reason),同时降低了企业合作研究可能的违法成本从三倍赔偿到事实损失,以及给予其在诉讼阶段相关律师费用的补偿。NCRA通过鼓励企业之间的合作,提高了美国企业的竞争力。1993年克林顿政府将这一法案所覆盖领域从企业合作研究扩展到制造领域,发布了美国合作研究和制造法案(National Cooperative Research and Production ActNCRPA, 1993)。

NCRANCRPA两部法案为协会标准化活动提供了反垄断豁免的政策布置,降低了违法惩罚限额和诉讼费用,但是反垄断豁免是以组织活动的信息透明和公开为前提的。所有希望获得豁免的合作研究组织,包括协会标准化组织都必须向美国司法部和联邦贸易委员会公布其组织的工作范围和行为目标,美国政府会将这些信息公布出来以便公众监督。

随着1995年国家技术转移和推进法案(National Technology Transfer and Advancement ActNTTAA1995)和1998年预算法案 OMB A-119Office of Management and Budget Circular Number A-1191998)的发布,美国政府已经明确认识到其在标准化工作中的局限性,而企业才是标准化的专家和重要用户,决定美国政府将从市场上选择和使用标准,而不再投入预算主导标准的制定。由于企业制定的协会标准可能会被政府法规引用而形成强制性要求,这一新的局面又一次给协会标准化组织带来了更大的反垄断负担。为了适应这一新的变化,2000年,美国司法部和联邦贸易委员会发布了《竞争者合作反垄断指南》,并且在ANSI等组织推动下于2004年发布了《标准化组织推进法案(Standards Development Organization Advancement Act2004)》,将基于信息透明的反垄断豁免扩展到ANSI体系下的正式标准化组织。

他山之石,可以攻玉。在中国,2008年颁布执行得反垄断法对于企业共谋同样有限制性的要求。如何借鉴国际经验和教训保证团体标准化工作真正有利于技术创新和经济发展的平台,而不是成为技术垄断和阻碍创新的温床,将是一个重要的课题。

4、如何回答WTO/TBT中的标准化承诺的问题

WTO/TBT要求政府开发和采用的技术标准必须遵守的原则包括尽力采用国际标准、至少60天的征询意见机制、不对国际贸易造成不必要的负担等等,同时政府必须利用合适的方法鼓励标准化组织在标准开发工作中符合以上原则。致力于推动协会标准化的美国政府通过一系列的方法,包括NCPRA注册机制以及ANSI认可机制等,希望引导协会标准化组织尽力符合WTO/TBT标准化承诺,但是在实际上很多协会标准化组织还是无法达到条约规定要求。

作为WTO成员,中国试图建立起来的团体标准化体系是不是可以保证其运行符合WTO/TBT的要求?这个问题目前仍然是一个尚待回答的问题,一方面国家的相关组织认证、注册或者可能的备案制度是否是实现这一承诺的有效方法,另一方面推动团体标准化是否还可以作为摆脱承诺要求的策略方式,这些问题的回答都取决于国家标准化战略和国际贸易策略的立场和定位。

在此轮标准化体制改革进程中,团体标准化在促进市场经济发展方面的积极作用已经成为共识。团体标准化在促进创新和经济发展方面的积极作用还需要合适政策配套和实施指南来保障。鼓励团体标准化发展的政策不仅需要鼓励团体标准化组织成立的便利化,还要为自愿使用的团体标准提供良好的竞争环境,同时需要通过法律手段保证团体标准化组织积极向善,而不是为恶。作为WTO的成员国,我们还需要在建立本地制度的同时考虑国际承诺,在解释国际承诺时具有明确的立场和态度。

 

 
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